Come è nato il Diritto Ambientale?

Come si tutela l’ambiente? Come per ogni altra cosa, la protezione di un bene avviene mediante l’applicazione di leggi contenenti concetti teorici acquisiti con lo studio e la comprensione dell’argomento. Certo, ciò vuol dire che l’ambiente, il bene in questione, risulti come un interesse della comunità tanto rilevante da rientrare nella sfera del diritto. Anche se oggi esiste la branca del diritto ambientale, e la cosa ci sembra alquanto normale, non possiamo dire che sia sempre stato così, infatti, l’interesse verso l’ambiente è comparso gradualmente ed ha subito una notevole evoluzione. Alimentazione, igiene, sviluppo o sicurezza erano sentite come necessità molto più urgenti e, quindi, al centro delle attenzioni giuridiche; solo qualche decennio fa, con l’evidenza degli impatti negativi delle attività umane, si è cominciato a configurare un interesse verso l’ambiente in cui viviamo.

Considerando la grande trasversalità della materia, però, è impossibile credere che prima di allora non esistesse alcuna normativa di tutela riconducibile all’ambiente; infatti, in Italia come negli altri paesi, c’erano già diverse leggi riguardanti la tutela di valori paesaggistici o della salute, l’assetto del territorio e la costituzione di alcuni parchi nazionali. In particolare si trattava di disposizioni di contrasto all’inquinamento da industrie insalubri, acque reflue, smaltimento dei rifiuti e protezione di bellezze naturali; la prima vera normativa propriamente ambientale, però, è la cosiddetta “legge antismog” del 1966, seguita da quelle sulle sostanze pericolose e l’inquinamento idrico. La tutela del territorio, invece, era fortemente legata al profilo estetico in quanto le bellezze panoramiche da proteggere erano quelle “considerate come quadri naturali”. La somma di diverse leggi inerenti singole componenti dell’ambiente, però, non bastava a considerare la materia abbastanza importante, infatti, fino all’inizio degli anni ‘80 nessuna Carta, Trattato o Costituzione parlava di tutela ambientale in senso olistico, ovvero come un sistema complesso da proteggere in toto. Non ve n’era traccia nemmeno nella Carta dell’ONU che nel 1972, durante la conferenza di Stoccolma sull’Ambiente umano, aveva dichiarato “il diritto fondamentale dell’uomo a vivere in un ambiente che gli dia dignità e benessere e il suo dovere a salvaguardarlo per le generazioni future”.

Il vero passo avanti verso l’interesse ambientale si è fatto con la creazione di appositi centri di riferimento a livello statale e, nel caso dell’Italia, con l’istituzione del Ministero dell’Ambiente nel 1986. Questo ha fatto sì che l’ambiente diventasse un bene giuridico a tutti gli effetti, configurando il diritto dell’ambiente come diritto della persona e interesse delle comunità. Lo stesso anno, l’Atto Unico Europeo, accordo con cui è stata istituita la Comunità economica europea, nel suo art. 25 ha manifestato l’obiettivo comunitario di salvaguardare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente, di contribuire alla protezione della salute umana e di garantire un’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali. Da quel momento in poi è iniziata un’escalation di nuovi principi e riconoscimenti utili alla causa, soprattutto durante accordi ed eventi internazionali; per non dilungarmi troppo con noiose date e sterili elenchi, vi citerò solo i momenti da considerare rilevanti per tracciare la linea temporale essenziale.  

Nel 1987 viene elaborato dal WCED (World Commission on Environment and Development) il Rapporto Brundtland, un documento che definisce per la prima volta il concetto di Sviluppo Sostenibile, ovvero quel tipo di sviluppo che è in grado di soddisfare i bisogni del presente, senza compromettere le generazioni future. Questo nuovo modo di vedere e gestire le risorse attuali è stato, ed è ancora, fondamentale per superare l’importante conflitto tra gli interessi ambientali e quelli, ad esempio, economici, dei trasporti o dell’energia; pensate all’economia circolare, ai biocarburanti e all’energia verde… non sono altro che il risultato di una nuova compatibilità o di una convergenza tra interessi altrimenti contrastanti.

Stabilimento ILVA, Taranto

Nel 1992 la United Nations Conference on Environment and Development (UNCED), meglio conosciuta come Summit di Rio de Janeiro o Conferenza di Rio o Summit sulla Terra, approva l’Agenda21 come programma di azioni per lo sviluppo sostenibile del pianeta. In questa sede si discute la necessità di una maggiore equità nella distribuzione delle risorse nel mondo e nascono i concetti di proporzionalità e responsabilità, il principio di precauzione ed il principio “chi inquina paga”. Pilastri della tutela ambientale a livello internazionale, costituiscono oggi gli articoli fondamentali del testo di riferimento italiano in tema ambientale che approfondiremo più avanti.

Nel 1997, con la richiesta di ridurre le emissioni in atmosfera fatta con il Protocollo di Kyoto, si introduce il criterio di responsabilità differenziate che va a completare ed applicare quello di proporzionalità e responsabilità introdotto nel ’92; da allora gli Stati hanno ufficialmente responsabilità comuni, ma differenziate in ragione della diversa ricchezza e del differente contributo dato da ognuno al degrado ambientale del pianeta. Un concetto molto utile per la gestione di risorse, obblighi, permessi e sanzioni; in pratica si personalizzano le responsabilità in base alle diverse situazioni.

Nel 2001 la tutela dell’ambiente, già prevista dalla WTO (World Trade Organization), viene fatta prevalere, tassativamente, sulla libera circolazione delle merci; un evento importante che antepone l’ambiente all’economia, dimostra che l’interesse green comincia a configurarsi come interesse comprimario e non più secondario.

A questo punto la normativa ambientale italiana, tra leggi, decreti, direttive e aggiornamenti, diventa parecchio complessa, confusionaria, e incline alla libera interpretazione; per questo motivo, nel 2004, il Parlamento delega il Governo di riformare la legislazione in materia ambientale, emanando un futuro Testo Unico. Nel 2006 entra in vigore il Decreto Legislativo n.152, impropriamente conosciuto come Testo Unico dell’Ambiente o Codice dell’Ambiente, contenente la quasi totalità delle norme in materia. Perché quasi? Perché non è facile definirne esattamente i limiti, trattandosi di un argomento così ampio da toccare più campi; per risolvere eventuali problemi nella gestione di ambiti di ambigua pertinenza, infatti, i compiti vengono moltiplicati piuttosto che trasferiti.

Arriviamo, finalmente, alla struttura e ai contenuti del nostro mezzo di tutela ambientale, il D.lgs 152/2006, diviso in sei singole parti. La prima, di cui parleremo oggi, contenendo le Disposizioni comuni e i principi generali, introduce meravigliosamente gli argomenti e i principi fondamentali dell’intero Codice. Ovviamente cominciamo con l’art. 1, utile, in pratica, a presentare l’ambito di applicazione del D.lgs con l’elenco delle materie trattate nelle successive cinque parti di cui si compone, ovvero, in ordine: le procedure indispensabili per valutazioni ed autorizzazioni ambientali; la difesa del suolo e la lotta alla desertificazione, la tutela delle acque dall’inquinamento e la gestione delle risorse idriche; la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti contaminati; la tutela dell’aria e la riduzione delle emissioni in atmosfera; la tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente. L’art. 2 è altrettanto importante poiché enuncia le finalità del testo, ovvero la promozione dei livelli di qualità della vita umana, da realizzare attraverso la salvaguardia e il miglioramento delle condizioni ambientali e l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali. Seguono gli articoli dal 3 al 3sexies per chiudere la prima parte del Codice, ed i miei preferiti sono il 3 ter, 3 quater e 3 quinquies che trattano rispettivamente il Principio dell’azione ambientale, il Principio dello sviluppo sostenibile e i Principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.

Visto che dello sviluppo sostenibile abbiamo già parlato, soffermiamoci subìto sugli altri due. L’azione ambientale definisce le priorità da rispettare nella gestione dell’ambiente, ovvero la precauzione con azioni preventive che riducano al minimo il rischio di un danno, la correzione dei danni mediante il ripristino e, solo in ultimo, il risarcimento dei danni secondo il principio “chi inquina paga”. La sussidiarietà e la leale collaborazione, infine, servono a regolare le complessità gerarchiche verticali e quelle di sovrapposizione orizzontale che coinvolgono i principali protagonisti della gestione ambientale; Comunità, Stato, Regioni, Province e Comuni, così come Enti ed Istituti, devono tutti collaborare in modo efficiente ed efficace per assicurare la tutela ambientale in tutto il territorio nazionale, ad ogni livello.

La regola d’oro per non sbagliare è equiparare o rafforzare il livello di protezione ad ogni gradino più basso della piramide gerarchica amministrativa; in poche parole, quindi, lo Stato può fissare vincoli maggiori rispetto alle direttive europee, le regioni ancora di più e così via fino agli Enti locali. Le vere frecce all’arco del diritto ambientale, però, si trovano nei successivi articoli del Codice poiché trattano in concreto argomenti e situazioni reali. Quali saranno i più utili? E i più importanti?

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